ปัญหาการแทรกแซงพลังงานในบราซิล 1950-1990

นอกจากการอุ้มกาแฟจนหลังแอ่นแล้ว ในช่วงหลังทศวรรษที่ 1950 บราซิลยังอุ้มพลังงานด้วย ปัญหาเรื่องพลังงานในบราซิล มีสาเหตุหลักมาจากความผิดพลาดในการบริหารจัดการของภาครัฐ ซึ่งเกี่ยวข้องกับกลุ่มผลประโยชน์จำนวนมาก

ในช่วงทศวรรษที่ 1950 นั้น พลังงานหลักของประเทศได้มาจากไม้ ถ่าน และ กากอ้อย แต่ในความเป็นจริงแล้ว พลังงานจากแหล่งต่าง ๆ เหล่านี้ไม่เพียงพอต่อการขยายตัวทางอุตสาหกรรมสมัยใหม่ต้องการพลังงานที่มากกว่าแหล่งพลังงานข้างต้น ดังนั้นบราซิลจึงได้หันเหไปผลิตพลังงานจากไฟฟ้าและปิโตรเลียมแทน ที่เขียนนี้ไม่ใช่อะไรหรอก เห็นคนอยากเปลี่ยนนโยบายพลังงานมาเป็นการอุ้มพลังงาน อ่านแล้วนึกถึงประสบการณ์ที่เลวร้ายของบราซิล เลยมาเล่าให้ฟัง..

 ...................

"4 ทศวรรษของการอุ้มราคาพลังงาน"

ในปี ค.ศ.1950 ประเทศบราซิลสามารถผลิตกระแสไฟฟ้าได้เพียง 1.9 ล้านกิโลวัต และใช้พลังงานจากการนำเข้าปิโตรเลียมเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงมีปัญหาการขาดแคลนกระแสไฟฟ้า ทั้งในด้านการผลิตเพื่อการอุตสาหกรรม และต่อการขยายตัวของพลเมืองที่อาศัยอยู่ในเมือง ความต้องการน้ำมันก็มีการขยายตัวอย่างรวดเร็ว เนื่องจากนโยบายที่ต้องการทำให้อุตสาหกรรมยานยนต์เป็นอุตสาหกรรมหลักในยุทธศาสตร์การผลิตเพื่อชดเชยการนำเข้า ซึ่งพึ่งพารถขนาดใหญ่ในการขนส่งทั้งในระยะสั้นและระยะยาว มีโครงการต่าง ๆ เพื่อสร้างถนนที่ทันสมัย อุตสาหกรรมยานยนต์ก็ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง

ก่อนทศวรรษที่ 1990 เป็นช่วงที่ประเทศบราซิลยังใช้นโยบายอุ้มราคาพลังงานอยู่ ประเทศบราซิลควบคุมราคาพลังงานภายในประเทศให้ต่ำกว่าราคาที่ควรจะเป็น ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายที่ช่วยเหลือการควบคุมเงินเฟ้อ แต่การควบคุมอัตราค่าพลังงาน ที่ไม่เป็นไปตามต้นทุนที่เกิดขึ้นทำให้การขยายตัวของผู้ผลิตกระแสไฟฟ้าขาดแคลนเงินทุน และไม่สามารถขยายตัวได้อย่างเต็มที่ ดังนั้นการขยายตัวในอุตสาหกรรมจึงได้รับผลกระทบอย่างหนักหน่วง และได้ทำให้รัฐซึ่งเป็นผู้ผูกขาดการผู้ผลิตกระแสไฟฟ้า ตกอยู่ในภาวะติดหนี้สิน แม้ว่าการเพิ่มราคาค่าไฟในบางโอกาส ได้ทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถหลุดจากภาวะหนี้ได้บ้าง แต่รัฐบาลมักจะเข้ามาแทรกแซงราคาค่าไฟอยู่เสมอ เพื่อไม่ให้อัตราเงินเฟ้อภายในประเทศมีสูงจนเกินไป

ถึงแม้ว่าหน่วยงานที่เป็นกรมธนารักษ์ของประเทศจะแสดงความกังวลต่อปัญหาที่จะเกิดขึ้นจากการแทรกแซงราคาค่าพลังงาน แต่ยังไม่มีการแก้ไขปัญหาดังกล่าว จนกระทั่งปลายทศวรรษที่ 1980 จึงได้เกิดสัญญาณที่หน่วยงานที่ผลิตกระแสไฟฟ้าในประเทศกำลังจะเผชิญกับปัญหาการล้มละลาย ในทศวรรษถัดมา รัฐบาลได้พยายามกำหนดนโยบายหลายประการที่จะลดภาระการผูกขาดของตน โดยเริ่มต้นจากการลดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ การปฏิรูปตลาด และแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่ความพยายามดังกล่าวไม่ได้ เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของปัญหานโยบายพลังงานภายในประเทศ เพราะยังมีการอุดหนุนราคาพลังงานในประเทศอยู่ กลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มในประเทศไม่ต้องการให้แก้ไขปัญหานี้

ด้วยเหตุนี้ โครงสร้างราคาพลังงานภายในประเทศ จึงเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย ราคาพลังงานภายในประเทศจึงต่ำกว่าราคาที่ควรจะเป็น และไม่ได้กระตุ้นให้มีการพิจารณาการผลิตพลังงานจากแหล่งอื่น นอกจากนี้ยังทำให้เกิดการขยายตัวของผลิตภัณฑ์ที่ต้องใช้กระแสไฟฟ้าอย่างมาก เช่น การผลิตอะลูมิเนียม ทำให้ราคาต้นทุนไม่สะท้อนราคาต้นทุนที่แท้จริง และผลักดันให้รัฐวิสาหกิจที่ผลิตพลังงานต้องแบกรับภาระหนี้อย่างหนัก

 ......

"ความไม่จริงจังในการบริหารความเสี่ยงของพลังงาน"

ในทศวรรษที่ 1970-1980 ได้มีการเปลี่ยนแปลงลงทุนในพลังงานกระแสไฟฟ้าที่มาจากน้ำเพิ่มมากขึ้น ซึ่งทำให้ในปี ค.ศ.1993 กระแสไฟฟ้าจากพลังงานน้ำ คิดเป็นร้อยละ 93.3 ของพลังงานทั้งหมดภายในประเทศ โดยการสร้างเขื่อนจำนวนมาก และในบราซิลมีเขื่อนที่มีขนาดใหญ่ที่สุดในโลกคือ เขื่อนอิตาอิปู (Itaipu Dam)ในรัฐแม่น้ำปารานา (Rio Paraná) ทางตอนใต้และเขื่อน ทูกูรุย (Tucuruí) ในรัฐปารา Pará กระบวนการผลิตกระแสไฟฟ้าในประเทศนี้ถูกผูกขาดโดยรัฐบาล ผู้ที่จะมาลงทุนในการผลิตกระแสไฟฟ้าได้ก็คือรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลมลรัฐเท่านั้น รัฐบาลเข้ามาควบคุมการผลิตกระแสไฟฟ้า และการกระจายกระแสไฟฟ้าด้วย แม้ว่าโดยหลักการแล้ว การที่บราซิลมีพลังงานน้ำเหลือเฟือ และสามารถเปลี่ยนเป็นพลังงานไฟฟ้าได้ไม่ยากเกินไป เพียงแต่การบริหารจัดการที่ล่าช้าและแนวทางการบริหารแบบอนุรักษ์นิยม ที่ไม่ยอมให้เงินทุนจากต่างประเทศเข้ามาแทรกแซงในการผลิตกระแสไฟฟ้ามานานหลายทศวรรษ

.......

"ราคาน้ำมันแพง และการแสวงหาพลังงานทดแทน" ในระยะแรกการนำเข้าน้ำมันสามารถแก้ไขปัญหาความต้องการน้ำมันและผลิตภัณฑ์จากน้ำมันได้ แต่ในระยะเวลาต่อมา ปัญหาการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ ตลอดจนยุทธศาสตร์การผลิตเพื่อชดเชยการนำเข้าที่ไม่ต้องการพึ่งพาต่างประเทศ ทำให้รัฐบาลบราซิลพยายามพึ่งพาตัวเองในด้านปิโตรเลียม ในปี ค.ศ. 1950 รัฐบาลบราซิลได้ผูกขาดการสำรวจ ขุดเจาะ กลั่น และขนสั่งน้ำมันให้กับบริษัทน้ำมันบราซิล (Petróleo Brasileiro S.A.—Petrobrás) ซึ่งเป็นบริษัทของรัฐบาล ในช่วงนั้นมีการให้ความสำคัญกับการกลั่นน้ำมัน เพราะราคาน้ำมันในตลาดโลกมีราคาไม่สูงมาก ด้วยเหตุนี้อุตสาหกรรมปิโตรเลียมในบราซิลระยะแรกจึงเน้นกับความสำคัญกับการกลั่นน้ำมันเท่านั้น โดยไม่ได้เน้นด้านการสำรวจและขุดเจาะแหล่งน้ำมัน

ต่อมาราคาน้ำมันโลกพุ่งสูงขึ้น โดยวิกฤติการณ์น้ำมันในทศวรรษที่ 1970 ได้ทำให้บราซิลตกอยู่ในภาวะลำบาก ใน ค.ศ.1974 การบริโภคน้ำมันของบราซิลอยู่ภายใต้การนำเข้าถึงร้อยละ 80 การเพิ่มขึ้นของราคาน้ำมันได้ทำให้ประเทศประสบปัญหาการขาดดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ ด้วยเหตุนี้นโยบายพลังงานจึงต้องมุ่งไปที่การลดการพึ่งพาการนำเข้าปิโตรเลียม นโยบายดังกล่าวถูกทุ่มเทไปที่การหาพลังงานทดแทน ผู้กำหนดนโยบายจึงมองไปที่พลังงานไฟฟ้าและเอททานอล ตลอดจนความพยายามขยายการสำรวจแหล่งปิโตรเลียมภายในประเทศ แต่กว่าจะพบแหล่งน้ำมันได้กินระยะเวลาไปถึงช่วงปลายทศวรรษที่ 1970 การลงทุนในอุตสาหกรรมพลังงานได้เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 10 ของอัตราการลงทุนภายในประเทศ ไปเป็นร้อยละ 23.5 ในปี ค.ศ.1982-83 ในส่วนของรายได้ประชาชาติก็พบว่าการลงทุนในพลังงานเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 2.8 ในทศวรรษที่ 1970 ไปเป็นร้อยละ 5 ในปี ค.ศ. 1982
..........................


 "ยิ่งมีเอททานอล ยิ่งเดือดร้อน"

จากประสบการณ์ที่ประเทศได้เผชิญกับวิกฤติการณ์น้ำมันถึงสองครั้งในทศวรรษที่ 1970 ทำให้รัฐบาลบราซิลในขณะนั้นคาดการณ์ว่า ราคาน้ำมันจะยังคงราคาสูงไปเช่นนี้อย่างต่อเนื่อง รัฐบาลจึงทุ่มเทให้กับการแสวงหาและทดสอบพลังงานทดแทนที่จะมาแทนที่น้ำมัน ในทศวรรษถัดมา แม้ราคาน้ำมันจะลดต่ำลง แต่รัฐบาลยังคงนโยบายสรรหาพลังงานทดแทนอยู่ รัฐบาลจึงใช้นโยบายการตรึงราคาน้ำมันไว้คงที่ โดยให้น้ำมันเบนซินมีราคาแพงที่สุด ไม่ใช่เพียงเพื่อการลดการใช้น้ำมันเบนซินที่มีราคาเสี่ยงต่อการแกว่งตัวขึ้นสูง แต่เพื่อการอุดหนุนบริษัทผลิตน้ำมันของประเทศเปรโตบราส์ (Petrobrás) ในการสำรวจและค้นหาแหล่งพลังงานทดแทน

นอกจากนี้ รัฐบาลยังกำหนดให้ราคาน้ำมันดีเซล และโพรเพน (ที่ใช้ในครัวเรือน) มีราคาต่ำกว่าราคาตลาดโลกเป็นอย่างมาก โดยมีการอุดหนุนจากรัฐบาลเพื่อแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อ และการตรึงราคาน้ำมันดีเซลเพื่ออุดหนุนปัญหาการคมนาคมขนส่ง

ตลอดระยะเวลาการพัฒนาประเทศก่อนกลางทศวรรษที่ 1990 รัฐบาลบราซิลได้พยายามแทรกแซงราคาพลังงานอยู่เสมอ ทำให้ราคาพลังงานในท้องตลาดไม่ได้สะท้อนราคาพลังงานที่แท้จริง ผลคือได้สร้างภาระหนี้ให้กับรัฐอย่างมหาศาล เช่น รัฐบาลเกรงว่าราคาน้ำมันจะสูงและจะส่งผลกระทบต่อภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลจึงใช้นโยบายเพื่อจูงใจให้คนหันไปใช้น้ำมันให้น้อยลง และให้ผู้คนหันมาใช้น้ำมันแก๊ซโซฮอล รัฐบาลจึงทำให้กดราคาเอทานอลให้มีมูลค่าเพียง 60% ของราคาน้ำมัน และนำไปใช้ผสมกับน้ำมันเพื่อให้เป็นแก๊ซโซฮอลคือเอทานอลที่ถูกผสมไปในน้ำมันในอัตราส่วน 20:80 ทำให้น้ำมันแก๊ซโซฮอลมีราคาต่ำกว่าน้ำมัน แต่กลายเป็นว่า รัฐบาลเองที่ต้องแบกรับภาระเอทานอล

นโยบายที่แข็งกระด้างเกินไปของการอุ้มราคาน้ำมัน ได้สร้างปัญหาที่หนักหน่วงให้กับประเทศ การที่รัฐบาลอุ้มราคาแก๊ซโซฮอล และดีเซล ทำให้ราคาน้ำมันเบนซิลและแก๊ซโซฮอล์มีความแตกต่างกันมาก ผู้คนจึงพากันหันมาใช้แก๊ซโซฮอลที่มีราคาต่ำกว่าโดยการนำรถยนต์ไปเปลี่ยนเครื่องยนต์ให้สามารถใช้แก๊ซโซฮอลได้ ยิ่งไปกว่านั้นยังมีปัญหาการคาดการณ์ผิดที่คิดว่าราคาน้ำมันจะสูงอย่างต่อเนื่องเช่นที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1979 เพราะหลังจากนั้นราคาน้ำมันโลกตกต่ำลง แต่ราคาที่กำหนดไว้ตายตัวส่งผลต่อผู้ผลิตเอทานอลและผู้ใช้น้ำมันแก๊ซโซฮอล ราคาน้ำมันยังตกต่ำลงอีกเนื่องจากรัฐบาลพยายามกำหนดราคาสินค้าและบริการไว้เพื่อลดปัญหาภาวะเงินเฟ้อ

จากการที่แก๊ซโซฮอลมีราคาต่ำกว่าน้ำมัน จึงไม่ได้เอื้อให้บริษัทต่าง ๆ ลงทุนในกิจการผลิตน้ำมัน ด้วยเหตุนี้บริษัทเปโตรบราส์ที่ควรจะได้กำไรจากการขายน้ำมันกลับประสบปัญหา เพราะประชาชนไม่ซื้อน้ำมันเบนซินที่มีราคาสูงกว่าดีเซลและแก๊ซโซฮอล บริษัทจึงต้องหันไปพึ่งเงินอุดหนุนรัฐบาลเพื่อขยายโครงการสำรวจและขุดเจาะน้ำมันเพื่อนำมาแก้ไขปัญหาการอุ้มราคาพลังงานอื่น ๆ

นอกจากนี้การเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในการใช้น้ำมันดีเซล ในภาคการขนส่ง ผสมผสานกับเทคโนโลยีในการกลั่นน้ำมันดิบซึ่งจะได้ทั้งน้ำมันเบนซิลและน้ำมันดีเซล บริษัทโปโตรบราส์ถูกบังคับให้ลงทุนอย่างหนักเพื่อที่จะเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีการกลั่นน้ำมันให้ผลิตดีเซลให้ได้มากกว่าเบนซินที่มีราคาสูง ในช่วงที่ยังเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีไม่ได้ทำให้เปโตรบราส์ต้องผลิตน้ำมันเบนซิลมากกว่าปริมาณที่ต้องการใช้ภายในประเทศ โดยส่วนเกินของน้ำมันเบนซิลจะต้องถูกส่งไปขายต่างประเทศในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาด เพราะความต้องการดีเซลเพิ่มขึ้นเรือย ๆ ในขณะที่ความต้องการน้ำมันเบนซินตกต่ำลงเรื่อยๆ จนกระทั่งในทศวรรษที่ 1990 รัฐบาลถึงได้ลดการอุดหนุนพลังงาน เพื่อลดความแตกต่างระหว่างราคาน้ำมัน แก๊ซโซลีน และดีเซลลง